摘要：美*对琉球群岛的统治经历了确立、稳固、弱化和结束四个阶段。从年7月冲绳战役结束后，美国琉球群岛**府开始对该岛进行实际统治，到年美国琉球民*府建立并与年成立的琉球群岛*府组成两级行*机构，为确立统治阶段。50至60年代初，从艾森豪威尔时期设立取代民*府副长官的高级专员，到肯尼迪时期高级专员卡拉维采取一系列举措强化美*对琉球的管控，为稳固统治阶段。年年底进入约翰逊时期，沃森和昂格尔两任高级专员先后致力于放松对琉球的管控、扩大琉球自治的程度、增加日本对琉球的影响，为弱化统治阶段。从年尼克松入主白宫之后，以兰帕特为首的民*府逐步放弃琉球施*权，至年5月15日，美*最终“返还”琉球施*权，为结束统治阶段。美*对琉球统治的变化，是美日之间、美*与琉球之间以及美国**各界间博弈的结果，总体上深受美国远东*策的影响。
关键词：美*;琉球群岛;民*府;高级专员;远东*策
作者简介：陈静静，中国社会科学院日本研究所助理研究员。文章来源：《*事历史研究》年第4期至年美*统治琉球1群岛期间，不断调整统治*策，驻琉球美*的最高*事指挥官几乎主导琉球所有事务，华盛顿和东京只是负责制定琉球的大*方针。美国在其他国家也有很多*事基地，一般通过外交途径解决与基地所在国之间的问题，由美国国务院和所在国外交部来处理这些问题，必要时美国国会也会参与。但在琉球，无论是*事事务还是民事事务都由*方决定，而且*事事务绝对优先于民事事务。国务院在琉球问题上地位远远低于*方，特别是对琉球内部的具体事务几乎没有发言权。为什么驻琉球美*能够主导岛内一切事务、实行名副其实的殖民统治，它又是如何统治琉球群岛的呢?目前国外研究成果多少涉及这一问题2，但未进行系统研究;而国内学术界尚未对该问题进行专门讨论。鉴于此，本文拟对这一问题进行探讨，集中考察美*对琉球统治的历史演变，深化美国*事史研究。
一、确立统治:从**府的建立到民*府与琉球*府两级行*机构的形成
年3月26日，美*占领庆良间诸岛。4月1日，美*在冲绳主岛登陆，发布《美国海***府一号公告》(也称“尼米兹公告”)，宣布解除日本*府对该岛事务的行*权，设立**府即冲绳群岛**府。3此后近3个月里，美日两*展开了以冲绳主岛为中心、约40万当地民众被卷入的冲绳战役。战争期间，美*对冲绳主岛的管理十分有限。冲绳战役结束后，约有1.5万美*4驻扎在琉球群岛，但是美*进驻琉球各地时间不一，因此战后初期没有在整个琉球群岛建立起统一的**府，而是对其主要群岛奄美、冲绳、宫古和八重山分别进行统治。年8月下旬美*进驻宫古，10月进驻八重山，12月建立了管辖宫古和八重山的南部琉球**府。年1月29日，驻日盟*司令部下达了将奄美从日本本土分离出来的指令，至3月美*建立起管辖该岛的北部南西诸岛**府。5这样就出现了冲绳群岛**府(后改名为琉球**府)、南部琉球**府和北部南西诸岛**府并存的局面。但由于美*进驻这四个群岛的时间不一，加之当时美国对琉球*策不清晰，美*对琉球的统治也处于混乱状态，因此这三个**府各自管理自己驻地的琉球民众，彼此之间没有隶属关系。不过冲绳群岛无论是面积还是人口，都在整个琉球群岛中占据主导地位，且美*在整个琉球群岛的兵力也主要集中于此，美*驻琉球司令部掌握整个琉球群岛的*事控制权，管理着驻冲绳、宫古、八重山、奄美的所有美*，而该司令部其实也是冲绳(琉球)**府。年，随着美国逐渐重视琉球，美*在琉球开始建设永久性的*事基地，并将南部琉球**府和北部南西诸岛**府纳入琉球**府的统辖范围。
冲绳战役结束后，美*内部对于由陆*还是海*掌握琉球群岛的*事控制权，没有达成一致，因此冲绳群岛**府是由陆*和海*轮换负责。当时直接负责琉球事务的最高*官被称为副*事长官(DeputyMilitaryGovernor)，*事长官(MilitaryGovernor)是驻琉球美*上一级机关的负责人。年7月31日至年9月20日为第一次陆***府时期，*事长官是太平洋陆*司令麦克阿瑟;年9月21日至年6月30日为海***府时期，*事长官是太平洋舰队司令尼米兹;年7月1日至年12月14日为第二次陆***府时期，*事长官开始是麦克阿瑟，后来是菲律宾———琉球司令部司令，再后来是麦克阿瑟。总体上，美国陆*在这一时期一直掌握着琉球的*事控制权，而且大部分时间也是由其琉球司令部代理**府，既负责岛上*事事务也负责民事管理;而在海***府时期，海*作战基地则履行了**府的职能。6
早在冲绳战役末期，美*在冲绳群岛12个地方设置有收容所，因躲避战争而逃入山野、洞窟里的人们，被源源不断地送进这些收容所。年7月，**府召集了名知名的冲绳人组成临时咨询会议(ProvisionalAdvisoryAssembly)，教师出身的志喜屋孝信被选为主席。8月，这个会议选出了15人组成的冲绳咨询委员会(OkinawaAdvisoryCouncil)，负责向**府的副司令提供建议7，名义上成为**府的咨询机构，同时也是战后琉球的第一个自治机构。依照该机构制定的章程，年9月，各个收容所分别选举出了自己收容所的“市长”“市议会议员”，其主要工作是根据美*的需要调配劳工。战后随着被收容的人们逐渐向原居住地迁移，作为收容地区单位的“市”宣告解体。年4月，冲绳咨询会成为冲绳民*府，向居民传达美**府的命令并确保其被正确执行，同时成立冲绳议会。无论是冲绳民*府的知事，还是议会的议员，都由美**府任命，冲绳议会的议长由民*府副知事担任并主持议事，议会不过是民*府知事的咨询机关。在奄美、宫古、八重山，美**府也将该地民*府、议会作为其**府的辅助机关而编入，年10月在奄美设有临时北部西南诸岛*府及*府知事，年3月在宫古、八重山分别设有宫古、八重山民*府及民*府知事，它们具有一定独立性，与琉球民*府没有直接关系。8
年上半年，美冲绳海***府发布了一系列指令，重建对冲绳的管理体系，初步确立对琉球群岛的统治。在教育方面，年1月2日，发布了重建冲绳教育体系的第86号指令，在**府的冲绳教育部之下设置由冲绳当地人组成的冲绳教育局，**府教育部直接领导冲绳教育局，并拥有最终决定权。在经济方面，年3月15日，海***府发布第号指令，建立冲绳农业局、工业局、渔业局、财*局和商业局，各局的领导被称为主任(Director)，均由冲绳人来担任，但他们必须接受**府经济部的直接监管。在司法方面，年3月29日，海***府发布第号指令，建立冲绳的司法体系。在管理体制方面，年4月22日，海***府发布第号指令，规定建立冲绳的中央管理机构，由知事领导。冲绳知事直接对**府的副司令(DeputyCommander)负责，冲绳中央管理机构的职能需要与**府的*策和指令保持一致，**府的指令通过副司令官传达给冲绳中央管理机构。9
随着琉球群岛*治活动开始恢复，后继的陆***府发布了相关公告和法令管理当地的*治活动。年10月15日，陆***府向琉球民众发布了关于**的一项特殊公告;年7月7日，陆***府发布了第17号法令，规定了市、町、村的议员和市长、町长和村长的选择办法。10年9至10月，奄美、冲绳、宫古、八重山等4个群岛各自的知事、议员的选举工作开展起来。11此外，海*和陆***府还陆续规范了岛内的金融*策。年3月，海***府规定法定货币为B元*票和新日元(包括贴付了证明的旧日元)。年5月，陆***府成立了琉球银行，发挥“中央银行”的作用，美*掌握51%的股份。年7月，冲绳的货币被统一为B元*票。12
但纵观整个**府期间，美国远东*策不断变化，因此美*的琉球占领*策也一直处于变动之中，不仅华盛顿不重视琉球，而且琉球*事长官也不重视，无论是尼米兹还是麦克阿瑟都不曾涉足该地，只是从全局上对琉球基地负责，几乎将所有具体事务都交给了副*事长官。13而该地美*基本以群岛为单位进行统治，一方面统治具有临时性，**府直接管理琉球民事事务，没有组建统一的琉球中央*府，没有制定长期的、系统的统治*策。另一方面统治具有一定的混乱性，由于美*进驻各个群岛的时间不一，**府成立的时间也不一，各个**府对当地的管理也不完全一样，总体上尚未走上正轨。
此后，随着美苏关系的变化和中国革命形势的发展，杜鲁门*府开始从美苏对抗的视角来认识远东形势，认为苏联共产主义的渗透与扩张是美国在远东地区的主要威胁，因而着力提升日本在其远东战略中的地位，试图将其打造成美国远东遏制体系的战略支点和*事前沿阵地，在远东构建起太平洋版的北约。但因为历史原因，远东国家不想与日本结盟，澳大利亚、新西兰也坚决反对重新武装日本并与之结盟。亚太国家关系的复杂性使得美国在远东未能构建一个坚实的、统一的、像北约一样的反共组织，最终美国只能与这些国家分别结盟。年8至9月，《美菲安保条约》《美澳新安全条约》《美日安保条约》签订，此后美韩、美台条约相继签订，美国的“盟国”之间没有直接联系，而美国在太平洋则需要一个没有*治障碍的*事基地既可保护又可监视日本，于是冲绳就成为了最好的选择。最终，美国将美日同盟作为其战略依托，与美菲、美澳新、美韩、美台同盟一起构建起了第一岛链防御线，而琉球成为这条防御线上的重要一环。
随着美国远东*策和琉球*策尘埃落定，琉球基地重要性逐渐凸显出来，并成为美国立足远东的“太平洋基石”。自中国革命的成功成为不可动摇的事实开始，冲绳*事基地建设即进入正轨。年7月，美国国会首次通过多万美元的冲绳基地建设预算。年10月1日，西茨(JosephR.Sheets)少将就任琉球**府副长官，他接受麦克阿瑟的指示，改变此前临时性的统治*策，推出战后冲绳的复兴计划和“民主化”*策，各群岛的**府接受琉球**府的统辖，更换了引起民众反感的无能的*人和随*人员;此外，增加了给予琉球基地的占领地区救济基金援助的额度。14这些*策标志着美*琉球基地建设走上正轨，为此后美*对琉球的统治走上制度化道路奠定了基础。
此后，美国决策层开始采取*策减少管理当局的*事色彩并将对琉球的占领常态化。年12月15日，麦克阿瑟发布了第79号指令，建立美国琉球群岛民*府(UnitedStatesCivilAdministrationoftheRyukyuIslands，以下简称“民*府”)15，以取代原先的**府。但是这个体系没有发生实质性变化，**府将其所有的权力转交给了民*府，其*事长官直接改为民*府长官，副*事长官改为副长官，16同时还由一名将*担任民*官。民*府的副长官全权负责琉球所有事务，民*官协助副长官处理琉球民事事务。负责管理该岛的所有重要人物都是*官，负责*事的人员和负责民事的人员随时换用，民*府的许多*策和项目仍然体现着美国*方的意志。17简言之，民*府的成立只是换了一块牌子，去掉表面的*事统治色彩，美*仍然统治着琉球群岛。
年2月29日，民*府发布第13号公告，建立由当地人组成的覆盖整个琉球群岛的*府———琉球群岛*府(GovernmentoftheRyukyuIslands，以下简称“琉球*府”)。该公告规定，琉球*府在岛内可以行使所有的权力，但要受到民*府的公告、法令和指令的约束。18同一天，民*府发布了第68号法令，规定琉球*府以主席为首，琉球*府主席和副主席由民*府副长官委派。19这样，琉球就有了两级行*机构———民*府和琉球*府，但民*府仍拥有最高权威，可以否决、暂缓法律或琉球*府以及地方*府的其他法案的执行;可以颁布法律、公告和规定;审查或修改法院的任何决定和判决;调离任何一位公职人员。20民*府和琉球*府两级行*机构的建立，非但没有改变琉球仍被美*统治的本质，反而使美*的统治更加行*化、制度化，这标志着美*对琉球统治的最终确立。
二、稳固统治:设立高级专员与美*在岛内的统治达到顶峰从年艾森豪威尔*府开始，美国对远东形势的核心认识是:中国是美国在远东最大的安全威胁，为了遏制中国，美国需要在西太平洋保持强大的*事存在，从而保卫近海岛屿链的安全，而琉球是其中重要一环，琉球基地对于美国维持其在亚太地区的战略态势至关重要。21它有以下作用:第一，琉球是遏制中国的第一岛屿链的重要一环;第二，保护日本;第三，监视、束缚日本。因此，美国决策层主张继续占领琉球。22年4月，《旧金山对日和约》生效后，美国国防部负责管理琉球，远东总司令是琉球群岛民*府的长官，他任命副长官行使管理该岛的职责。23国防部将这个责任交给了陆*部，陆*部对民*府的构成和运行负责。国防部几乎不干涉民*府的具体事务，国务院在琉球具体事务上没有发言权，民*府副长官几乎掌管着琉球的所有事务。
20世纪50年代以来，随着朝鲜战争爆发、台湾海峡和印度支那局势紧张，琉球基地的重要性越发凸显。美*用“刺刀加推土机”的方式开始大规模征用琉球土地来修建*事设施，在冲绳部署核武器24，建立导弹发射基地25，这些举措引发了琉球社会的请愿和抗议活动。至50年代中后期，随着琉球土地问题26恶化，琉球和日本的“回归”呼声27兴起。为了加强华盛顿对琉球事务的影响，稳定琉球局面，将现行的占领*策继续下去，美国决策层开始考虑制定相关*策。年6月5日，艾森豪威尔发布号行*命令，取消了民*府长官和副长官职位，设立了琉球高级专员(HighCommissioner)28一职，高级专员取代副长官成为民*府实际的最高领导。号行*命令确认了在《旧金山对日和约》第3条之下美国拥有对琉球群岛的“所有行*权、立法权和司法权”，这些权力将由国防部部长来行使。它规定:1.高级专员由国防部部长与国务卿磋商之后，并得到总统的支持后从美*中委派产生;2.高级专员拥有这项行*命令所赋予的权力和职责;3.高级专员可以将其职责委派给负责民事事务的官员;4.根据这项命令，高级专员应该执行国防部部长赋予的任务。与此同时，国务卿对该岛与外国、国际组织的对外关系负责，国防部部长应该让国务卿了解高级专员在琉球群岛的相关活动。29高级专员仍然拥有至高无上的权力，他能“颁布法律、法令或是规定”，“否定任何一个议案法律”，“开除任何一个公职人员”，运用缓刑、减刑或是豁免的权力，“在整体上或是部分上在全岛上行驶全权”。30号行*命令实际上相当于美*占领时期的“琉球宪法”，调整了琉球的管理机构并将其固定下来，将琉球民*府与琉球*府的关系书面化、正式化，规定了琉球事务的大*方针。该行*命令密切了华盛顿与琉球的联系，为华盛顿直接干预琉球事务留下了空间，并将琉球直接置于国防部而不是国务院的管理之下，以书面的方式正式规定了*方在琉球的主导地位，而高级专员无疑成为上述命令的执行者，具体负责稳固美*对琉球群岛的统治。
号行*命令颁布前，詹姆斯·摩尔(JamesE.Moore)少将是美国琉球民*府的副长官，同时也是美国驻琉球陆*司令。行*命令颁布后，摩尔即被委派为高级专员。在既定的宽泛的*策框架内，高级专员在管理琉球上拥有很大的自由度。摩尔在任期间，美*在琉球的活动特别是*事用地问题引发了当地人不满，他对琉球人的要求置之不理，随意修改法律，在制定重要*策时不与华盛顿相关部门充分协商。这不仅导致琉球、日本与美*的矛盾激化，要求“回归”的呼声高涨，而且华盛顿对他也越来越不满。年摩尔修改法令反对冲绳人民*的领袖濑长龟次郎当选那霸市市长，这引起了当地人的极大不满，其行为的合法性受到严重质疑。摩尔采取这些行动并没有与华盛顿协商，国务院对此提出严重质疑。31面对琉球人的抗议活动，摩尔打算用打压的办法一劳永逸地解决这些问题，年12月14日，他发表声明表达了美*维持琉球现状的决心，并打算制定相关法律禁止琉球人再讨论相关问题。32从摩尔绕开华盛顿在当地重大问题上的独断专行可以看出，高级专员在当地所受的约束和限制非常少，他可以用自己的方式维护美国*方在琉球的利益。
到肯尼迪执*之初，美国基本延续了艾森豪威尔时期“遏制孤立”的对华*策，在东南亚问题和太平洋近海岛屿链防卫问题上与前*府的判断基本一致。年声势浩大的安保斗争33使美国非常担心这股强大的反美力量转移到琉球问题上，在此背景下，美国出台了肯尼迪新*策。该*策包括凯森报告、国家安全行动备忘录第号文件(NSAM)、号总统行*命令以及总统声明。肯尼迪要求国防部部长:第一，向国会提出修改普赖斯法案34的修正案，提高向琉球援助的上限;第二，指示高级专员加快推动琉球*府自治以及扩大琉球人自由的进程，高级专员应该以调查小组报告为*策指导。35作为号行*命令的一个修正案，号行*命令要求:“a.设立文职民*官;b.将议员的任期从2年延长到3年;c.将高级专员指派琉球主席改为由议会提名，然后获得高级专员的认可。”36此外，肯尼迪还声明允许日本增加对琉球的援助，并且美国与日本合作以提高琉球群岛人民的生活水平以及扩大琉球人的自治权。37
高级专员原本应该是肯尼迪新*策的执行者，但是第三任高级专员保罗·卡拉维(PaulCaraway)坚决反对新*策。他认为，美国是太平洋的稳定力量，美国在琉球的*事存在不仅是为了美国在远东的利益，同样也是实现琉球和日本利益的最好选择。38他拒不执行肯尼迪新*策，并采取了3项旨在削弱日本在琉球的影响力与加强美*对琉球的管控力的举措:
第一，全面抵制日本增加对琉球的援助，尤其是经济援助。卡拉维认为日本对琉球的援助超过美国对琉球的援助，就会削弱美国“仁慈发展者”的形象，动摇美*对琉球的统治，因而在任内全面阻止日本增加对琉球的援助。为了探索日本增加对琉球经济和社会援助的更好方法，日本外相大平正义和美国驻日大使赖肖尔于年11月同意在东京建立美日协商委员会，在那霸建立美国———日本———琉球技术委员会。关于技术委员会，美驻日大使馆设想建立一个可以友好讨论技术问题的论坛，由日本在那霸的联络处办公室的最高官员、琉球*府的高级官员和高级专员办公室的副民*官组成。然而，高级专员办公室反对联络处在日本援助项目和其他的联合委员会中发挥任何作用，建议日本*府应该每年派出一个技术小组来琉球，与高级专员代表协商有关日本向琉球提供援助的事宜。由于高级专员的阻挠，这些措施直到年4月才实现。39虽然赖肖尔在促使美国*府允许日本经济援助进入琉球方面取得了成功，但是卡拉维制造了一种拨款体系阻碍这个*策的执行。卡拉维的胜利延续到他任期结束，甚至在他离任之后，赖肖尔的计划依然没有取得实质性进展。40此外，卡拉维还拒绝增加日本向冲绳提供的技术培训项目以及派日本专家到冲绳，拒绝日本在冲绳修建新的医疗设施等。41
第二，利用民*府对琉球*府的控制掀起被称之为“直接统治”的改革。卡拉维没有按照肯尼迪新*策来扩大琉球人民自治，他认为琉球*府没有管理该岛的能力，因而亲自查看民*府和琉球*府提出的议案，有时强迫行*机构推迟甚至取消将有关议案提交到议会。他指控行*机构没有让公众受益而是让特殊利益集团和有特权的人受益;立法机构不能颁布为人民谋福利所需要的法律，司法机构不能履行正义。在这种情况之下，卡拉维声称对自治的呼吁是“乌合之众的觉醒”。42他把琉球人追求的自治描述为“没有外来控制的*府或主权”，并宣布:“对于冲绳或是冲绳的任何一部分来说自治都是不可能的，《旧金山对日和约》第3条使得它在美国琉球民*府之下只是一个州、省或是一个地方*府。目前，自治是一个神话，它现在不存在，它将来也不存在，除非你们冲绳人拥有再一次成为一个独立的民族国家的自由意志。”43这激怒了琉球人、日本人和很多华盛顿的高级官员。根据肯尼迪新*策，华盛顿委派一名文职民*官，作为高级专员的副手处理琉球民事事务。年，第一个文职民*官产生44，但他的权力很小，根本无法改变**府的基本特征，45而且他在很多事情上支持东京，因此遭到高级专员的排挤，最终在年辞职，代替他的是支持民*府的官员。46
第三，隔离琉球与日本的各方面交流。高级专员一直反对来自日本的免费教科书、日本*府官员和反对*进入琉球，直到卡拉维离任，社会*成员才被允许访问琉球;47还严格限制冲绳居民到日本旅行，年有40位旅行申请者被拒绝，年前4个月被拒人数就达到了名，而过去10年被拒总人数也只有名，被拒者包括学生、医生、病人和家庭主妇等。卡拉维在传达给议会的信息中，很少涉及“日本”“日本对冲绳的援助”“美日在冲绳问题上的合作”或是“冲绳行*权最终‘返还’日本”的可能性等。总之，他被认为是疏远冲绳与日本关系的分离主义者。48
卡拉维独断专行的统治使其陷入与琉球*府、琉球民众、赖肖尔领导之下的美国驻日使馆以及日本*府的冲突中。美国驻日使馆将卡拉维的*策批评为“直接统治”“家长作风”和“分离*策”。49他打破了琉球人对肯尼迪新*策的美好憧憬，导致了琉球*府集体辞职以及冲绳自民*的分裂。美国认识到“冲绳自民*是岛上最保守最亲美的**”，而且“琉球对缺乏自治的不满和批评已经反映在日本媒体和冲绳自民*成员的评论中”。50以前从来没有高级专员本人制造如此严重的*治问题。面对琉球形势的恶化以及日本方面压力的日益增大，华盛顿相关部门开始探索如何缓解这种紧张局面，并围绕高级专员本身的身份及其人选展开了博弈。
总之，卡拉维坚决抵制肯尼迪新*策，其背后有华盛顿*方的大力支持，这也反映了华盛顿内部在琉球*策上的分歧与斗争，*方反对任何可能威胁其在琉球不受约束地位的行为，卡拉维在岛内推行的各种措施恰是为了维护*方特别是陆*在琉球的利益。卡拉维在琉球的独断专行也标志着美*对琉球的统治达到顶峰，此后美*开始逐步放松对琉球的控制。
三、弱化统治:美*放松对琉球的管控约翰逊上台后，美国的远东*策整体上变化不大，其主导思想是遏制中国“共产主义”在亚洲特别是在东南亚的扩张，正是在这种思想的指导下，美国逐步卷入越南战争并深陷其中。而“重经济轻武装”的日本在其保护下经济发展迅速，与之形成了竞争的态势。在战争重负之下，美国需要日本增加对东南亚国家的经济援助从而保持该地区的稳定。51因此，美国致力于巩固美日同盟关系，扶植亲美的日本领导人———来自自民*的佐藤荣作。52但随着年《新美日安全条约》将到期，在此之前必须对琉球*策进行较大幅度调整，否则琉球问题将成为日本国内反对*攻击自民*的焦点。53如果佐藤荣作或是自民*的执*地位受到影响，这将是美国远东*策最大的失败。此时，维持友好、密切的美日关系的重要性已经超过了琉球*事基地所带来的收益，而且此时的调整以不损害美国在远东的*事力量为前提。鉴于此，美国必须调整美日同盟，给日本更多“伙伴”待遇，而在琉球问题上取得实质性进展成为这种调整不可避免的一步。
鉴于琉球基地在越战和遏制中国方面发挥着非常重要的作用，为保持琉球基地的*事灵活性，约翰逊*府对琉球*策的调整是逐步进行的。年，在约翰逊———佐藤第一次峰会上，美国向日本做出让步，同意日本增加对琉球的经济援助和扩大琉球人自治。年，在约翰逊———佐藤第二次峰会上，美国决定放弃“晴空”*策55以及“归还”小笠原群岛行*权。56这表明美国终于放弃了将琉球“回归”与远东形势挂钩的*策，这是美国对琉球*策的一个巨大转折。与此同时，华盛顿也逐渐放松对琉球的控制，约翰逊*府两次修改号行*命令，意在缓解琉球和日本不断增长的“返还”压力。年12月20日，约翰逊发布了号总统行*命令，这是号行*命令的第二个修正案，该行*命令规定琉球主席由议会议员选举产生。57此后，民选琉球主席成为琉球最强烈的呼声，在此背景下，年1月31日，约翰逊发布了号行*命令，这是号行*命令的第三个修正案:“琉球主席将不再由议会选举并得到的高级专员的批准产生，而是将直接由琉球人民选举产生。”58
而自从卡拉维拒不执行肯尼迪新*策引发了琉球群岛、东京和华盛顿的严重不满后，后继的约翰逊*府各部门就围绕高级专员的身份及其人选展开了博弈。年3月，国务院提出设立文职高级专员，他直接向国防部部长负责，从而将琉球的*事和民事事务分开。59国家安全委员会提出设立文职长官，他对国防部部长办公室负责，并安排一名*官作为其副手，这名副手通过参谋长联席会议对国防部负责。60国务院和国家安全委员会都主张以文职官员管理琉球，淡化美*统治的色彩，但是*方特别是陆*坚决反对。为了应对这一局面，国防部准备委派艾伯特·沃森(AlbertWatson)将*为下一任高级专员，国务院决定暂时搁置设立文职高级专员的方案，打算先看看沃森能否缓解琉球形势。61国家安全委员会也向*方妥协，并正式宣布支持沃森为高级专员。62年8月沃森上任，他希望通过排除刺激性因素和发展经济将“回归”运动保持在可控的范围之内63，为此，他主要在放松对琉球的管控和在可控的范围之内增加日本对琉球的影响这两个方面采取举措。
在放松对琉球的管控方面，主要有两项举措:一是下放立法权，沃森明确表示民*府不会提出任何特殊的议案，议会在内部问题上颁布法律的责任将继续有利于提高冲绳人的福祉，因此琉球主席承担了向议会建议日程的全部责任。64鉴于此，琉球议会起草和通过他们自己的法律，沃森和民*府的其他官员只是给一些建议，即使对不满意的议案，他们也不会采取措施进行阻止。二是取消或修改一系列法令、公告和指令，以扩大琉球*府的职能。沃森声明民*府的目标是向琉球*府提供咨询性的意见而不是直接管理，在不影响安全利益的前提下，他逐渐将民*府的很多职能转移给琉球*府。年，沃森取消了已经过时的3个法令和2个指令，修改了很多民*府的法令和公告以及高级专员的法令和指令，将更多的职能和责任交给了琉球*府，民*府的有效法令从沃森到任时的个减少到年2月的96个。年9月，他又发起了一项被称为“打扫屋子”(HouseCleaning)的行动，该行动取消或修改了11个法案。这些法案包括年海***府公告、年第95号民*府法令、年的高级专员38号法令、年的民*府第2号规定。65
在增加日本对琉球的影响方面，采取了如下举措:一是积极与日本*府合作发展当地经济66，正式接受日本增加对冲绳的援助67。二是同意冲绳连接日本的电视网，由此受到日本更多的影响。68三是简化旅行程序，逐渐放松冲绳和日本本土之间的旅行限制，申请旅行而被拒绝的人数明显减少。69这些措施一定程度上缓解了琉球形势，受到了各方好评。70不过，沃森在保证琉球作为美*基地的有效性方面，与前任没有实质性区别，当他认为某事件会影响到美国在琉球的*事利益时，他将不惜在当地引发严重抗议活动而采取强硬措施。例如，年沃森下令将两个案件从琉球法院转移到民*府法院，他认为琉球法院的判决挑战了“美国管理冲绳的权力”，这个命令引起了冲绳所有*治组织和媒体的强烈抗议。71
年11月，费迪南德·T.·昂格尔(FerdinandT.Unger)将*成为第五位琉球高级专员。此时，越战升级，琉球基地成为“另一个战场”，这加剧了当地人可能会被卷进这场战争的恐惧，他们强烈反战，要求“回归”，琉球*治形势变得严峻起来。鉴于此，美国陆*部部长和副部长特别指示昂格尔尽快扩大琉球自治权。鉴于当地的形势和华盛顿的指示，昂格尔认识到其基本的使命是保持亚洲的和平和安全以及提高冲绳人的福利，72于是完全接受华盛顿调整和修改其权力的决定。73他在上任后主要采取两方面举措:
一是放松对琉球的司法控制。年年底，昂格尔在琉球议会上表明态度:如果议会能制定相关法律，民*府准备废除前几任高级专员制定的29项法令和其他法律。年6月昂格尔列出了一份由民*府制定的法律和法规的清单，一旦琉球*府制定了与日本保持一致的相应的替代法律时，清单上的这些法律将被废除。75年11月，民*府废除了12号法令(即琉球法院体系)，美国*府将委派冲绳上诉首席法官的权力从高级专员的手中转移到了琉球主席手中。76
二是减弱对琉球*府的影响。昂格尔认识到，民*府委派琉球主席被认为是美*控制琉球的主要手段，冲绳人当时最重要的*治诉求是民选琉球主席，因此他于年向华盛顿建议民选琉球主席77。这一建议最终得到落实，在年琉球主席的选举中，民*府采取中立的立场，反而是日本的**积极介入选举78，革新派屋良朝苗79最终当选，这是自琉球*府建立以来第一次由反对*掌管琉球行*权。这次选举结果是美日双方都不愿看到的，但是昂格尔不是像年摩尔将濑长龟次郎从那霸市市长的位置上驱逐下去一样，而是选择尊重民意，与新*府积极合作。而民*府办公室也于年12月从那霸搬到郊区的美*基地牧港(Machinato)，不再与琉球*府在同一处办公80，这也象征着民*府对琉球*府影响的下降。此外，昂格尔在不影响琉球作为美*基地、发挥*事效能的情况下，尽量满足琉球人的各种需求。81例如，年民*府允许所有的冲绳船只可以悬挂日本国旗，并就向外出旅行的冲绳人发放护照和身份证明的权力转交给日本*府的程序和细节等问题，与日本*府达成协议。82
总之，沃森和昂格尔都执行了约翰逊*府的琉球*策，符合美国新的远东战略走向，这些举措有效地应对了来自琉球民众的要求“回归”的压力，扩大了琉球自治的程度，总体上弱化了美*对琉球的统治。
四、结束统治:美*逐步“返还”琉球施*权早在20世纪60年代，尼克松就开始反思美国的远东*策，83入主白宫之后又提出“关岛主义”，之后正式提出尼克松主义，谋求在全球实现战略收缩。尼克松和基辛格清楚认识到，改善同中国的关系将会为美国带来巨大的战略利益:从眼前来看，将有助于美国从越南战争中脱身;从长远看，将会极大地加强美国在同苏联全球对抗中的战略地位。尼克松*府的远东*策可以被概括为:不再将中国看作是远东最大的安全威胁，苏联是其在全球也是远东地区最主要的敌人;其在远东的首要目标是从越南实现体面的撤退从而实现在亚洲的战略收缩，实现这一*策的具体手段是建立在地缘*治基础之上的均势*策和伙伴关系;其具体*策是进一步加强美日同盟，缓和与中国的关系，这在某种程度上弱化了琉球在尼克松远东安全*策中的地位。
与此同时，琉球的形势也影响着尼克松的琉球*策。年11月，琉球左翼屋良朝苗当选为琉球*府主席，这次选举实际上成为对美*统治琉球的一次公民投票，也证明了琉球人对日本和琉球保守*“回归”*策的极大不满。日本国内民族主义情绪日渐高涨，琉球问题成为民族主义势力