团体标准研究与实践征文
摘要
本文在建立非营利标准化组织基本特征框架的基础上，对我国已经开展标准化的4个非营利组织案例进行考察，讨论了我国标准化社会团体的非营利组织特征和标准化组织特征。本研究发现官办的标准化协会并不完全符合萨拉蒙的非营利组织五特征，主要表现在这种组织并不是纯粹的非*府组织，民间产生的联盟反而比官办标准化协会更加符合该五特征。民间标准联盟可以分成两类，一类的组织形态相当于非营利的标准化协会。另一类联盟属于少数强势企业发起成立的利益集团，它制定的标准主要服务于联盟成员在市场中的竞争。建议我国非营利机构改革应该放宽对成立民间标准化产业协会的限制，为促进民间标准化团体的产生和健康发展建立良好的法律环境。
关键词：非营利组织标准化团体标准协会联盟
1概述
年12月17日，国务院转发的国家标准化体系建设发展规划（-年）1明确指出，我国要“在技术发展快、市场创新活跃的领域培育和发展一批具有国际影响力的团体标准”，要“培育发展团体标准，鼓励具备相应能力的学会、协会、商会、联合会等社会组织和产业技术联盟协调相关市场主体共同制定满足市场和创新需要的标准，供市场自愿选用，增加标准的有效供给”。而且要“在重点消费品领域，扶持建立一批团体标准制定组织”。虽然我国的标准化法规定的四级标准中没有有关团体标准的内容，但是国务院这一文件等于明确了“团体标准”以及“团体标准制定组织”在我国标准化体系中的地位。
由此可以推断，我国的社会团体组织制定团体标准将是下一步标准化体制改革的重要内容之一。笔者认为，我国推动团体标准化改革与我国社会团体的发展现状，以及与*府对社会团体的管理模式是紧密相连的。因此，我们有必要探讨一下我国的社会团体组织开展标准化现状，当前的*策环境，以及进一步推动团体标准的机遇和挑战。
本文首先对学术界的非营利组织的定义、分类研究以及民间标准化组织在非营利组织体系中的位置做一简单梳理和归纳；第二是对我国已经开展标准化非营利组织的案例研究；第三是结合案例研究讨论我国标准化社会团体的非营利组织特征和标准化组织特征，以及我国改革方案中*府管理的行业标准化和社会团体标准化并行存在可能产生的问题；最后是本文的结论和*策建议。
2文献综述
2.1定义和分类
学术界对非营利组织的分类不尽相同，我国比较典型的分类有清华大学王名的按照组织类型进行分类的研究成果（如图1所示），以及人民大学康晓光按照*府的管理类型进行分类的研究成果。根据王名和贾西津（）的研究，非营利组织主要分为两类，即互益型组织和公益型组织。互益型组织都是会员制的，包括经济型团体和社会性团体；公益型组织包括会员制公益组织、运作型基金会和实体型社会服务机构（民办非企业）等。而我国民*部发布的法规中所指的社团既包括会员制互益型组织也包括部分公益型组织（会员制公益型组织和基金会）。学术界对非营利组织的分类不尽相同，我国比较典型的分类有清华大学王名的按照组织类型进行分类的研究成果（如图1所示），以及人民大学康晓光按照*府的管理类型进行分类的研究成果。根据王名和贾西津（）的研究，非营利组织主要分为两类，即互益型组织和公益型组织。互益型组织都是会员制的，包括经济型团体和社会性团体；公益型组织包括会员制公益组织、运作型基金会和实体型社会服务机构（民办非企业）等。而我国民*部发布的法规中所指的社团既包括会员制互益型组织也包括部分公益型组织（会员制公益型组织和基金会）。
图1中国非营利组织基本分类（资料来源：王名、贾西津，）
康晓光和韩恒（）的研究通过考察我国*府对多种社会组织的实际控制,提出了“分类控制体系”。康晓光和韩恒认为，在改革的过程中,伴随着*治控制的放松以及经济领域的市场化改革，社会领域中出现了多元化的利益需求,涌现出大量的社会组织。面对如此众多的社会组织,原有的极权式国家支配社会的模式逐渐瓦解,取而代之的不是社会的自治,而是一套新的国家支配体制——分类控制体系。在这种新的国家与社会关系中，“国家控制社会”是其根本的特征。当然国家的控制并不“僵化”,反而“很聪明”,需要严格控制的就严格控制,需要放松控制的就放松控制,不需要控制的就放任自流。在这一体系中，*府为了自身利益,根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品,对不同的社会组织采取不同的控制策略，包括禁止成立、自上而下强制成立、鼓励成立、纳入*府设定的体系、以企业形式存在等。
俞可平（）认为，公民社会（civilsociety）“是国家或*府系统,以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和,它是官方*治领域和市场经济领域之外的民间公共领域”。“公民社会的组成要素是各种非*府和非企业的公民组织”。他的研究对公民社会、第三部门、民间组织、非*府组织、非营利组织、中介组织、群众团体、社会团体、人民团体等概念做了比较和辨析，认为在谈及作为公民社会主体的组织或团体时，应尽可能使用“民间组织”的概念，并提出民间组织具有四个显著的特点：非*府性、非营利性、相对独立性和自愿性。
关于非营利组织的定义，学术界广泛引用的还有美国约翰·霍普金斯大学莱斯特﹒萨拉蒙（LesterM.Salamon）2在国际非营利组织研究项目中确立的5个特征3。萨拉蒙是美国非营利部门实证研究的先驱，很多专家都认为他在这一领域中有关非营利部门的研究处于领先地位。他认为：非营利组织多种多样，但是它们都具有5个共同特征（Salamon，）。
（1）组织性（organized），具有组织机构的形态和结构；
（2）民间性（private），或称之为非*府性，它不同于*府机构；
（3）无利益分配（non-Profit-distributing），或称之为非营利性，不向管理者或机构的所有者返回利益；
（4）自治性（Self-governing），在总体上自己管理自己；
（5）志愿性（Voluntary），没有法定的会员要求，能够在一定程度上吸引到志愿者的时间和经费。
非营利组织的一个重要特征就是萨拉蒙五特征之一的无利益分配4，禁止将赚取的利润分配给控制该组织的个人，如：成员、职员、董事或受托人，而是必须投入到该组织的事业再发展。Hansmann（）在讨论非营利组织和信息不对称问题的时候特别提出，无利益分配的约束能够减少非营利组织中的机会主义行为，如非法侵占（appropriation）等。
本研究把萨拉蒙的五特征确定为考察非营利标准化组织案例的非营利特征要素。
2.2社会团体的功能、合法性及制度环境
陆明远（）的研究指出，社会团体作为社会利益的代表,具有意见表达、进行社会管理、提供社会服务等多项功能,可以促进社会分化重组以及缓解社会矛盾等多个方面发挥积极作用。中国社会转型的深化要求*府与社会团体之间由利益统合向利益分离关系发展，社会团体由服务*府向服务社会转化。陈承堂（）认为社会团体最为基本的职能是提供信息和协调行动。市场主体之所以加入各种社会团体,说到底是为了分享社会团体这种正式网络的规模效应和外部经济，成员们还能??得到直接和间接的好处,如：降低交易成本、共享税收优惠等。
徐家良和孙枉林（）提出社会团体合法性有两个部分组成:一是外部合法性;二是内部合法性。外部合法性由官方合法性、社会合法性组成,其中官方合法性包括*治合法性、法律合法性和行*合法性。内部合法性是指社会团体的成员或准备吸纳为成员的群体对该团体的认同,以及其治理结构能够确保这种认同程度的状态。“组织合法性”和“成员合法性”共同构成社会团体内部合法性。柳长兴（）从内生发展的角度提出,体制“钟罩”5并未完全限制社团组织的活动与成长空间??社团组织利用国家权威弥补自身合法性的一个重要方面是在参与公共服务过程中,积极实践国家和*府的治理理念和目标,赢得国家和*府的肯定以获得合法性。
关于社会团体的制度环境，俞可平（）的研究认为，中国公民社会制度环境的主要特征包括宏观鼓励与微观约束、分级登记与双重管理、双重管理与多头管理、制度剩余与制度匮乏同时并存，等等。雷兴虎，陈虹（）认为，社会团体作为新兴主体,一经产生与发展,便在传统法律框架、主体制度研究和社会调整机制等方面凸现出极大的冲击和影响力。社会团体内在地隐含着不正当竞争、垄断风险,亦需要竞争法的相应规范。庄晓东（）提出，由于中国的社会转型实质上又是一种社会结构的分化过程,在国家权力的“让渡”过程中,一些原本属于国家权力体系内的所谓人民团体和社会团体组织也在社会转型过程中,从国家权力体系中逐步分化出来,其生存环境、组织形式和运作方式也逐步发生了变化,特别是在它们原有的“官方性”血统里越来越多地浸入了“民间性”的因子,使其成为具有现代NGO的组织特征。高红（）认为，根据目前中国社团组织发展的状况,社团组织与*府的良性互动可以分为两个阶段：第一阶段是“整合—自治”,社团组织表现出较强的官办性,这一阶段*府的制度安排直接决定着二者是否能够建立起良性的互动关系；第二阶段是随着社团组织的发展及其自治化的增强,二者建立起真正的平等合作关系,走向“自治—整合”的良性互动的目标模式。
2.3改革与社团标准化
刘三江和刘辉（）认为，中国标准化体制改革的一个核心问题是标准的供给体制。我国当前以*府为主的标准供给模式，已不能很好地满足经济社会快速发展的需求，应该充分利用社会和市场资源，发挥社会和市场活力，拓宽标准供给渠道。因*府受理性、能力和资源的限制，绝不能垄断公共物品的供给，必须加强与非营利组织和企业等私部门的合作，进行共同治理。标准化体制改革问题，实质上就是标准化职责在*府、社会、市场之间的优化配置及相互关系问题，即标准化共同治理结构及关系问题。蒋俊杰和朱培武（）认为，发展社会团体标准有助于改进标准管理体制的弊端，是转变*府职能、构建服务型*府的有效途径，但是“不同类型产业实施联盟标准的效果有所不同，联盟标准也会带来产品或地域性的垄断”。王平和梁正（b）对改革开放之后国内的协会和联盟标准化发展进行了梳理，认为我国开始了从完全*府组织制定标准向*府和民间标准化共存的转型。这对我国市场经济转型和提高产业竞争力具有非常重要的意义。他们还认为（王平，梁正，），民间制定标准可以很好地避免由于*府部门之间产生的矛盾对产业标准化的阻碍，推动产业联盟制定标准的本质是放开社会团体制定自己的标准。如果我国产生出与IEEE、ASTM6真正平起平坐的民间标准化组织，才能说我国的产业化发展达到了很高的水准。赵朝义和白殿一（）认为，完善社会主义市场经济体制必然要求发展行业协会等民间组织，发展和培育协会标准可以促进行业协会的发展，同时协会的发展也会促进标准化事业的发展。李志*（）认为，随着我国标准化工作改革的深入开展，标准化工作将越来越多地依托行业协会开展工作，需要发挥行业协会和优势企业的整体优势。康俊生和晏绍庆（）认为，社会团体标准管理模式应该采取*府引导、社会团体主导、技术组织支撑的模式。
王平和梁正（a）提出，联盟标准组织可以分为两类，一类是社团性质的非营利社会组织，一类是企业协议集团7。这两类组织制定的标准的属性也是不同的。非营利联盟组织制定的标准属性介于公共标准和私有标准之间，企业协议集团制定的标准一般应属于私有标准的范畴，它所制定的标准由于和专利技术的结合带有很强的私有性，但是“代表了顶尖企业的最高创新能力”。程虹和刘芸（）认为，联盟标准是某一产业中的成员在协商一致的基础上所制定的标准，反映了成员的内在利益，适应了行业和技术的变化，因而能得到较好的执行。
3非营利标准化组织
根据民*部民间组织管理局发布的法规，我国民间组织包括两类：一类是“社会团体”，即“公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织”8，如：行业协会、学会、公益型组织、联谊性团体、基金会、商会等；另一类是“民办非企业单位”，是指“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”9，如：医院、学校、福利机构、研究机构等。
学术界在讨论这类问题的时候，一般把区别于*府同时区别于以营利为目的的企业的社会组织称之为非营利组织（NPO）、非*府组织（NGO）、民间组织或第三部门（ThirdSector）。年国务院将设于民*部的原社会团体管理局改为民间组织管理局，“民间组织”一词从此作为“非营利组织”的中国官方用语开始被正式使用（齐炳文，）。非营利组织、非*府组织、民间组织、第三部门这几个概念之间虽然所强调的内涵并不完全一致，但是在学术界经常会替换使用。本文为了论述方便，主要采用了“非营利组织”，但有的时候由于前后语境的关系，也会出现另外几个术语。“社会团体”一词在学术界作为术语也有广泛使用，但是我国的法规把非营利组织分为了社会团体和民办非企业，造成了“社会团体”可能无法包含非营利组织的全部。由于国务院转发的国家标准化体系建设发展规划（-年）主要采用了“团体标准制定组织”和“团体标准”这两个术语，本文在谈及有关问题的时候也会采用。笔者认为这两个概念应等同于非营利标准化组织及其制定的标准。
如果考察国际标准化组织ISO、IEC等工业革命以后发展起来的正式标准化组织，它们都能够很好地满足萨拉蒙定义的5个特征。首先，它有非常完善的组织章程，对组织结构、会员要求、运行机制、标准化程序等等都有严格的规定。第二，虽然ISO的会员有的是非*府组织，有的是*府机构，但是在其官方网站上它公开宣称是一个国际性的民间组织（privateorganization）。没有任何一个*府组织能够对它的运行施加影响。第三，ISO是一个非常典型的非营利机构，它把会员缴纳的会费和为工业界提供标准和服务获得的经费都投入到组织的运营当中，并不向任何会员或董事会返回利益。第四，ISO是典型的“自治”组织，没有任何“上级主管”，其运行是靠自己内部的机制来完成。第五，除了ISO总部有少量的正式职工靠组织经费预算发工资之外，全球大约10万志愿者在其隶属的技术委员会（TC），分委员会（SC）、工作组（WC）层面为制定国际标准做贡献（王平，梁正，）。
在我国，虽然存在着很多组织既不同于*府又不同于以营利为目的的企业，但是，如果用萨拉蒙的定义来考察这些组织的话，他们却很难满足全部5个基本特征，特别是自治性和民间性（非*府性）。这是我国在转型过程中特有的现象。我国的很多协会、商会等非营利组织都无法做到完全的独立，*府的手总是在不同程度影响着这种组织的决策、人事、日常工作等。因而我国学者大多更倾向于从推动和促进非营利部门发展的角度出发，不将定义限制得过于严格（王名，贾西津，）。比如康晓光（）认为，只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足志愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性和自治性，即可称为“中国的非*府组织”10。
若从王名和贾西津的分类考察标准化团体（民间标准化组织）——首先标准化团体一般都是会员制；其次他们所制定的标准发布之后是为了在工业界广泛采用，促进贸易，所以提供的标准是公共品，其组织类型是公益类型的。由此看来，民间的标准化组织应该属于图1中的会员制公益型组织。向社会提供标准化服务是标准化组织所特有的。王名和贾西津把“行业协会”分类为会员制互益型组织中的经济型组织。但问题是，如果认为工业标准化协会组织也属于行业协会的话，这种协会却是一种非互益型组织。笔者认为，“协会”这个词并没有一个严格的定义。美国也有标准化组织就把自己称为“标准化协会”（如IEEE-SA）的情况。也就是说，标准化协会也可以分类为会员制公益型组织。
很明显，目前我国承担标准化工作的社会组织大部分都属于行业协会或官办NGO组织类型。对于这种组织的成立,*府不是采取严格限制,而是极为鼓励。年，为了鼓励与支持协会的发展，*府发布了《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见(试行)》11。《意见》指出,“工商领域协会（包括工商领域行业协会、商会等社会中介组织）是社会主义市场经济的重要组成部分。培育和发展工商领域协会是*府机构改革和深化国有企业改革的重要内容。”这主要是因为这类组织提供的公共品基本上都是我国在市场经济活动中急需的。
笔者认为，非营利标准化组织除了应具有以上非营利组织的特征之外，作为标准化组织至少还应该具有如下3个特征。
（1）在某一领域开展标准化工作，向社会提供技术标准和服务（公共品）。
（2）建立标准化组织机构框架，按照开展标准化的技术领域和分类设立适当的标准化技术委员会、工作组、标准起草小组等。
（3）建立规范的制定标准流程和批准程序。正式的标准化组织要确保制定标准的过程要公开、透明、协商一致。后面的案例分析可以看出，非正式的标准化组织（联盟的类型之一）无法确保这一原则。
这3条特征是标准化组织所独有的，是识别一个组织是否是标准化组织的重要特征。所有这些内容都应该在组织的章程或管理办法中予以明确。其中第（2）、（3）条应该是对萨拉蒙五特征法中的第一条“组织性”特征的扩充。由此本文建立了考察非营利标准化组织特征的基本框架，即萨拉蒙的非营利组织五特征加本文提出的标准化组织三特征，成为下面进行案例研究的基本依据。下面的研究将分别对行业协会、联盟进行考察。
4案例研究
4.1行业协会
（1）中国通信标准化协会
中国通信标准化协会（CCSA12）是年由原信息产业部和国家标准同意、民*部批准的宣布成立的非营利性法人社会团体，其工作领域是开展全国信息通信技术领域标准化活动，机构性质为非营利性法人社会团体13。该协会的业务主管单位是工业和信息化部。
CCSA是比较典型的官办NGO，是我国在改革开放过程中开展标准化非常成功的协会。由于是*府推动成立，CCSA可以得到很多*府掌握的资源，受相关标准主管部门委托，制定通信技术国家标准和行业标准，还能获得*府的标准化经费补助。CCSA成立14年来，制定完成了通信标准战略、十二五规划、体系和研究指南，完成了项国标和3,项行标。标准涵盖通信传统和新兴的各领域，满足产业发展，支撑*府监管，指导企业研发，服务社会和消费者以及会员。
CCSA的成立是在民*部注册，所以它必须很好地满足*府发布的法律法规对我国社团组织在组织构架、协会章程、会员、收费等方面的要求。从CCSA正式公布的文件看，它有正规的协会组织构架，如：全体成员大会、董事会。其章程14主要明确了标准化工作范围，并确立了非营利机构的性质，包括会员的权利和义务、会员大会的职权、理事会的职权及其负责人的产生和职责、资产管理和使用原则等。其组织章程明确提出，CCSA是“国内从事信息通信技术领域标准化科研、技术开发、设计、产品制造、运营等企、事业单位及高等院校、社会团体自愿组成的行业性、全国性、非营利性社会组织”。协会的宗旨是“按照公开、公平、公正和协商一致原则，建立以企业为主体、市场为导向，产、学、研相结合的工作体系，组织开展信息通信标准化活动??”。CCSA通过10个技术工作委员会和3个特设任务组开展具体的标准化工作（如图2所示），所制定的《技术工作委员会组织管理办法》对技术工作委员会、特设任务组、工作组及其负责人的产生等标准化管理事宜做了具体规定15。
CCSA承担了全国通信标准化技术委员会（SAC/TC）秘书处的工作。SAC/TC成立于年，主要负责通信网络、系统和设备的性能要求、通信基本协议和相关测试方法等领域的国家标准制修订工作。该技术委员会由国家标准化管理委员会主管，工业和信息化部作为业务指导单位，其运作与中国通信标准化协会的运作机制相统一，协会各组成机构均作为全国通信标准化技术委员会的组成机构；在全国通信标准化技术委员会内开展国家标准制修订工作，需遵循中国通信标准化协会相关工作程序和管理办法的规定16。用同样的模式，CCSA还承担了于年成立的全国通信服务标准化技术委员会SAC/TC秘书处工作17。一个重要的情况就是CCSA从年就开始制定自己的协会标准。通过笔者对CCSA的采访得知，由于国家标准和行业标准立项数量的限制，很多通信领域急需的标准无法及时立项为国家标准或行业标准，目前CCSA已经制定发布的协会标准达多项，满足了产业的需要。
与萨拉蒙的五特征法相对照，CCSA除了做不到组织的完全的民间性和自治性之外，其他3个特征（包括组织性、非营利性、志愿性）都是满足的。CCSA理事长邬贺铨说“CCSA作为一个*府主导，企业为主体，*产学研结合以研究协商的方式工作的民间社团组织，在*府的领导下承担行业标准化工作”18。它与*府的紧密关系在实践上表现出*府希望通过这样的管道能够让自己在通信领域中的标准化战略布局落地，同时也把自己手里掌握的资源向协会组织转移。
图2CCSA的组织机构框架（资料来源：CCSA